关于加强农村法治建设的思考

2018-05-04 10:11:57来源:科尔沁区长安网  责任编辑:王海民 (本文版权所有,未经授权,禁止转载)
农村法治建设关系到农村社会稳定,农村经济社会发展。经过三十多年的发展,农村法治进程虽然取得一定成效,广大基层干部和农村群众的法治素质有所提高,依法治理的环境获得改善,但与城市和经济发展速度相比较,仍然存在较大差距,农村法治建设是全面推进依法治国的重要组成部分,促进依法治国在农村落地生根,是十八届四中全会提出依法治国方略的重要组成部分。从我区农村法治建设现状入手,通过分析原因,提出具体对策建议,以指导我区农村法治建设的实践。
    一、我区农村法治建设现状及存在问题
    科尔沁区农区人口近40万,耕地面积14.9万公顷(251.58亩),占总人口的50%、总面积的60%,粮食产量突破36亿斤,是全国重要的商品粮基地,是一个典型的农业大区。农村法治建设的现状同我国大多数农村一样,具体表现为农村法律制度不健全、镇苏木(国有农牧场)依法行政能力不足、村民依法自治流于形式、农民法治意识淡薄等多个方面。
    ——农村法律制度不健全。一方面,立法滞后:虽然中国特色社会主义法律体系已基本形成,但与农村相关的法律制度相对于经济和社会发展不同步。从我国现行法律看,大多数法律都表现在为城市而立法,而有关三农问题、村务管理的法律法规在数量上和质量上都远远不能适应时代发展的要求,仅占立法的30%,不能适应建设社会主义新农村的需要,以及广大农民对法律的强烈需求。从十四大以来,关于三农方面的立法增速较快,仅十四大期间立法数量就接近30年的总和。另一方面,法律服务滞后:基层法治资源力量薄弱,就我区而言:10个镇苏木,5个国有农牧场,仅有司法所10个,有派出法庭4个,公安派出所14个,村级人民调解委员会、人民调解员、法律顾问、法律明白人等基层法治资源力量配置严重不足的状况,使农村成为司法力量的边缘地带,对群众接受法治教育、依法维权带来不便。另外,有的镇综治办、司法所、派出所、法庭、警务室,包括村治保委员会和调委会等法治机构,存在人少、事多问题,尤其是专业化法律人才严重不足,服务管理不到位的问题(解释不清、说的不透、引法不准),有的职能作用没有得到充分发挥,农民的法律需求得不到及时解决。同时,法制宣传、普法教育、矛盾纠纷排查、刑释解教人员的帮教等法律服务职能存在应付现象、搞“形式化、一阵风”,缺乏经常化、制度化、专业化的氛围。这些都是加强农村法治化建设的基础性工作的短板。
    ——镇苏木(国有农牧场)依法行政能力不足。镇苏木作为国家在农村的一级政府,在行政管理执法中存在“重实体,轻程序”的问题,习惯用行政手段和计划经济方式管理和决策,不善于用法律和市场经济手段进行引导和调控。一些镇干部不能正确理解基层人民政府与村民自治之间的法律关系,不是按照《村民委员会组织法》明确的“指导、支持和帮助”来开展对村委会的工作,而是实行上下级、领导式的“行政管理”模式。甚至个别镇干部不下基层,不了解农村情况,出现了以权代法,乱集资、乱摊派、乱罚款情况时有发生。行政不作为(城边村红星、建国拆迁中涉及土地非法流转、私自建彩钢房、大棚),土地法、农村土地承包法明确规定:主管部门对非法买卖土地要罚没、对建设的房屋要拆除、没收,破坏基本农田5亩、非基本农田10亩构成犯罪,没有依法行使行政职能,导致拆迁补偿问题遇到阻力,从而形成了一批土地拆迁贩子,钻法律空子。
——村民依法自治流于形式。我国有着两千多年的封建专制历史,人治思想根深蒂固,人治文化传统源远流长,成为制约人们现代法治观念形成不可忽视的因素。当前,村民自治最核心的问题“四项民主”面临严峻的挑战,民主选举、民主监督、民主管理、民主决策落实的不好:选举受摆布权力没有了、监督看对象制约没有了、管理不参与义务没有了、决策没主意公信没有了。特别是老百姓关心的热点和焦点问题:村务管理不依法进行信息公开,尤其对于村集体财产的增减、各种收支、党员发展、形势政策、发展规划问题等,不按要求公开甚至不公开。村干部视法律为约束村民的工具,根据对自己是否“有利”这一标准,来决定是否执行法律,若执行法律对自己、本家族有利,就会依法办事,反之就将法律弃之不用。尤其是在村委会换届选举时,部分村干部还帮助近亲属的候选人通过各种方式扰乱选举,甚至利用干部身份谋取不正当利益。
——农民法治意识淡薄。我区大部分农民是初高中以下的文化程度,在一些农村小学甚至文盲也不鲜见,绝大多数农民对我国整个法律制度体系和诉讼司法体系比较陌生,不具备基本的法律常识,对法律缺乏了解的积极性和主动性。遇到问题、产生纠纷或合法权益被侵害时,通常是私下和解,在村委会、司法所、调委会主持下调解。如果调解不成,选择最多的便是上访,非正规的上访,甚至是缠访闹访,而且缠访闹访行为在近年来持续上升。农民往往不知道或不愿通过诉讼途径解决问题,不去寻求法律援助,即使对判决不服时,他们采取的是对抗的态度而不是在法定期限内上诉或者执行判决。法治信仰的养成需要很长的过程,普法工作任重道远。法国启蒙思想家卢梭:“一切法律中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的心中”。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰,人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
二、原因分析
    (一)农村经济发展滞后制约法治建设。
    社会经济的发展程度直接决定法治建设的状况。在我国的大部分农村地区,自给自足的自然经济特征较为明显,农村对法治的需求还不够强烈。受限于经济发展状况,农民缺乏足够的话语权,在推动法治建设的过程中,很难参与其中表达自己的利益诉求。农民在法治建设过程中要起推动作用,往往要付出沉重的代价,这也影响了农民参与法治建设的积极性。自2004年起,国家连续十几年年发布以“三农”为主题的中央一号文件,强调“三农”工作在中国社会主义现代化建设时期的重要地位。提出了围绕做好“三农”工作,大力加强农村法治建设,依法保障农村改革发展。涉及到法律层面的内容很多,比如说土地流转、农村土地的征收、宅基地制度、农村经济型建设用地的入市、土地经营权做抵押等问题,这些不仅为推动新形势下的农村可持续发展指明了方向,同时为农村法治建设指明了方向。
    (二)传统礼治文化观念影响法治进程。
中国有五千年的文明史,所谓文明史,也就是中华民族在人文精神上出现了人的自觉,在经济上发现了稳定维持生活需要的生产方式,在政治上凸显了依照规则治理国家的模式。孟子说过:人无礼则不生、事无礼则不成、国无礼则不宁,这个礼就是法治理念。就农村而言,传统治理形式是以伦理为核心,以小农经济为基础的家族社会,为了适应维护家族制度稳定的需要,在长期的社会生活中形成礼治的社会,使“法律与宗教、伦理规范和风俗习惯等含混不分”[田成有:《中国法治进程中的民间法运用》]。传统的礼治文化观念有巨大的惯性力量,总能以潜移默化方式影响着农民的观念与行为,导致很多民间纠纷,习惯于依照传统的民俗进行化解,“当人们可以很好地利用社区内的习惯、惯例等方式,以比较低的成本解决纠纷时,就不会选择求助于正式的法律制度”[李炳烁:《农村社会治理的法治转型与权利发展—基于村民自治的制度分析》]。法治与礼治的冲突是当前农村社会法治建设面临的巨大挑战和屏障,必须改变或者改善礼治文化观念,而这种改变可能会是农村法治建设中最为困难和长期的任务。
    (三)依法维权途径不畅通。
总书记讲过一句话:“立法就是在矛盾的焦点上砍一刀,实际上就是要统筹协调利益关系”。一切社会矛盾与纠纷在实质上都是利益之争。人治、不公、非理性的利益配置必然会引发矛盾,而对利益格局调整与改革的不了解、不认同,也会导致各种矛盾。法治作为最基本的治理形式,有助于疏通利益诉求表达渠道、提升释法说理能力、公平配置利益资源。在现实当中,由于诉讼手段解决纠纷因费用高、程序复杂、证据要求严格、执行难等因素影响,农民不会投入过多的精力、时间去干一件不能即刻取得眼前利益的事情,大多数人不会有选择诉诸法院的做法。相对诉讼,采取上访甚至闹访行为,见效快、风险小。一些镇苏木或村干部为达到息事宁人的目的,只要群众闹就给钱、给物,根本不按照《信访条例》的具体规则执行,一定程度上滋生了专业上访户靠闹访谋取利益,同时,又对于周边的群众形成不良带动,使发生纠纷时主动放弃法律的行为增多,转为采取更简单,更直接有效,风险更小的上访来维护自身利益。
    (四)普法宣传教育未深入人心。
    从形式上看,法制宣传一般是专门选在特定的日子,如“全国法制宣传日”,“12.4”宪法日, 强调建立了多少宣传栏、发放了多少宣传资料、这种短时期的运动式的法制宣传完全无法做到法律深入人心,不能真正提高农民的法律意识。一方面,从内容上看,法制宣传深度不够,覆盖面不广,更多侧重于法律知识点的宣传,而忽视了对学法后用法途径和寻求法律服务与帮助的引导,农民遇到具体法律问题仍然感到求助无门。另一方面,从农民的需求上看,一定要时刻关注农村、农民现实生产生活中需要的法律警示,及时制止农民在是与非面前遇到的现实法律问题。如传销活动、非访宗教、非正常上访等行为,采取针对性的宣传警示。另外,面向农村法治宣传的产品单一化、碎片化,老百姓很少接受《宪法》、《民法》、《刑法》、《婚姻法》、《继承法》等常用法规;包括农村经济活动和社会生活中常用的法律法规,如《合同法》、《土地法》、《农村土地承包法》、《选举法》、《治安管理处罚法》等。
    三、对策建议
    农村法治建设是全面推进依法治国的重要组成部分,全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。促进依法治国落地生根,要求我们必须把提高运用法治思维和法治方式的意识和能力作为农村法治建设、推进农村社会治理法治化的切入点贯穿始终。重点可以从以下几方面去开展工作。
    (一)加强农村法治建设,健全农村法治机构。
法治应当是良法之治,制定良好的法律是实现法治的前提。一是要在顶层设计上,废除和修改与农村发展现实不相符合的法律法规;要着重制定与农村密切相关的法律,将近年来一号文件的有关精神和做法转变为法律规定,弥补制度空白。二是要正确处理政策和法律的关系,尽快将有关政策转变为法律,特别是那些经过实践检验已经成熟的政策,应当尽快将其转化为正式的法律法规,从而减少政策与法律之间所产生的冲突,维护法律权威。三是建立健全农村司法执法机构,进一步加强人民法庭、基层司法所、公安派出所的建设,特别要从人力、物力和财力等各个方面加大对农村“两所一庭”的投入,实现警力下沉,确保农村地区司法执法机构能够正常运行,保证农民能够便捷的行使诉讼权利,获得法律服务。大力推行农村网格化服务管理,切实发挥网格员当好:信息员、服务员、安全员、调解员、协调员、宣传员作用,充实基层组织力量,用平安建设来保障法治建设的稳步推进。按照十八届四中全会所提出的“谁执法谁普法”要求,在司法执法的过程中加大对群众的法律宣传,注重以案说法,以案释法工作的开展。近年来,综治办组织开展了“法律服务全覆盖”,组织878名政法干警、75名法律工作者、30名律师、法律工作者和法律服务志愿者、80名大学生,开展法律服务,就农村干部职务犯罪预防、预防青少年犯罪、土地流转、物权法、继承法、合同法等内容,先后深入到各镇、街道、社区、学校开展巡回宣讲20余次,受教育的干部群众近万人,反响很好。
(二)强化责任和考评,提升依法行政能力。
    镇级政权组织作为国家政权的基础,其执政能力的强弱,是否依法执政,事关农村改革发展稳定大局,是依法治国的基础。镇级要提高依法执政的能力,关键是要把依法行政当做“第一责任”来抓,镇苏木领导干部要提高运用法治思维和方式处理问题的能力。施行法律顾问制度,通过引进法律顾问,为镇级政府重大决策提供法律咨询,避免违法行政行为的的做出,确保行政行为的合法性,从而推动镇级政府依法行政。建立完善的考评制度,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系;把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容;把在相同条件下,优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部等等的考量标准落到实处。
    (三)完善村务管理制度,提高村民自治水平。
    加快农村制度建设,提高村民自治水平,应该从这样几个方面着手:一是规范村级各项制度。探索建立重大决策咨询制度、村干部责任追究制度。完善村民自治章程、村规民约等基础制度规定,要在依据法规的前提下,紧密结合本村实际,使村民的权利和义务,村民大会职权、程序、讨论决定的事项范围,经济管理、婚姻家庭、村屯卫生等方面的内容有较强的可操作性,保证村务活动有法可依、有章可循,充分保障人民群众合法权利。二是要进一步抓好村务、财务公开制度的落实。做到党务、村务、财务三公开,公开内容、程序、时间和形式。在公开形式上,每村都要在便于群众观看的地方建固定栏,设意见箱,听取群众意见,接受群众监督。切实把“五三二”工作法落实好。三是要实施好民主评议村干部制度。每年年初村干部的村务责任要公布于众,每年底召开村民大会,对村干部进行民主评议,对村民意见大的村干部或“两委班子”不团结的,镇党委要进行谈话。四是要强化监督制度。监督不应流于形式,从制度上保障并落实监督小组的审核权、纠正权和评议权,把监督工作的重点放在村民代表大会决议的执行、财务收支、土地征用、宅基地审批、村级重大事项和村务管理、村务决策的方方面面。
    (四)增强农民法治意识,引导农民依法维权。
法治意识是培养法律信仰的基础和前提,法律信仰的形成是法治建设取得胜利的关键,也是难题。培养农民的法治意识,必须紧紧围绕党和国家工作大局来谋划和开展法制宣传教育,大力宣传与人民群众生产生活密切相关的法律法规,引导群众依法表达诉求,维护权益。要创新普法工作理念及工作方式方法,善于抓住重点,分类施教,提高法治宣传教育的针对性和实效性;要加强新媒体新技术在普法中的运用,注重应用网络、微博等新兴媒体,为公众提供全方位的学习平台;要广泛开展群众性法治文化活动,通过法治文艺汇演、法治动漫微电影等多种形式进行法治宣传,使人民群众在喜闻乐见的文化氛围中受到法律知识和法治理念的熏陶。此外,引导农民依法维权,要促进信访工作规范化开展,把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果,引导农民表达诉求趋于理性,解决信访不信法、上访无秩序、解决问题无底线这一突出问题。
农村是我国社会的基石,也是当前法治建设相对薄弱的领域,农村的长期稳定与发展,不仅关系着经济社会的持续发展,还直接影响着社会整体的形象和城乡一体化的进程。没有农村的法治化,就不可能有整个社会的法治化。我国是一个有长期封建专制历史的国家,改革开放40年来,法治建设取得了举世瞩目的成就,已经建立起中国特色社会主义的基本法律体系,基本上做到了有法可依,法治在保障人权、规范权力、推动改革、促进发展、维护稳定、实现公平正义等方面,发挥了重要作用。基层法治是一个长期的渐进的过程,不可能一蹴而就,需要长期不懈地抓下去,加强农村法治建设永远在路上。(科尔沁区委政法委 王海民)
 

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